El plan es la fábrica del dato: una conversación con Paolo Gandolfi

Entrevista de Paolo Barbato a Paolo Gandolfi.

Paolo Gandolfi es una figura poco común en el panorama italiano del mobility management, porque ha recorrido este campo desde tres posiciones distintas. Ha trabajado sobre las normas como parlamentario, ha gobernado las políticas locales como concejal y hoy se enfrenta a la aplicación cotidiana dentro de un Ayuntamiento.

Como legislador ha seguido medidas centrales para la movilidad y la seguridad vial, entre ellas la ley sobre el homicidio vial, la ley sobre la movilidad ciclista y la delegación para la reforma del Codice della Strada, el código de circulación italiano. Como administrador local fue concejal de movilidad de Reggio Emilia de 2007 a 2013, contribuyendo a la construcción de un sistema ciclable reconocido también fuera de las fronteras nacionales. Hoy trabaja del lado de la aplicación administrativa, entre planificación urbana, movilidad sostenible y proyectos de infraestructura complejos.

Esta trayectoria hace que la conversación resulte particularmente útil, porque permite leer el plan no como un documento aislado, sino como una parte de una cadena más amplia. Primero está la norma, luego está el plan, luego llegan los datos, las decisiones públicas y el cambio real de los comportamientos. Gandolfi forma parte además de la Mesa Técnica sobre Mobility Management del MIT, el Ministerio de Infraestructuras y Transportes italiano, del grupo de trabajo para el Plan General de la Movilidad Ciclista y del Comité para la seguridad vial del mismo Ministerio, y tiene un perfil internacional como experto europeo y ponente en redes dedicadas a la movilidad urbana sostenible.

De escribir las normas a aplicarlas

Paolo Barbato: Usted ha escrito normas nacionales sobre transporte y hoy las aplica como responsable municipal. ¿Dónde está la mayor distancia entre lo que la regulación prevé y lo que un Ayuntamiento consigue realmente llevar al terreno?

Paolo Gandolfi: Hay tres brechas significativas entre el enfoque legislativo y la puesta en práctica de acciones de movilidad. La primera brecha es de competencia. La movilidad de las ciudades es un tema complejo y muy específico, que no encuentra en el Estado una estructura técnica plenamente competente, ni en los ministerios, ni en el Parlamento, ni en estructuras de apoyo. Las materias de los “transportes” y de las “infraestructuras” de las que históricamente se ocupa el ministerio están muy alejadas y son muy distintas de la movilidad urbana. Esto genera el atraso de las normas nacionales respecto al nivel de experiencia y competencia de las ciudades.

La segunda brecha tiene que ver con la experiencia. Como en el caso anterior, la ausencia de experiencia técnica en los municipios mantiene la normativa nacional siempre en un limbo de abstracción que la hace ineficaz en la gestión de las ciudades, y lo mismo se puede decir de la ausencia de experiencia administrativa de quien llega al Parlamento y no comprende las verdaderas preguntas que nacen de la experiencia cotidiana de los ciudadanos.

Por último, la tercera brecha es el consenso: cuando escribes una norma imaginas un mecanismo que debe funcionar de modo ordenado y replicable, pero cuando después la aplicas dentro de un Ayuntamiento descubres las infinitas trampas del consenso que se expresa cada día sobre cada acto concreto y no con las encuestas, sino con una relación directa. Esto a veces menoscaba la capacidad de la administración de transformar la obligación en una decisión concreta.

El plan como fábrica del dato

Paolo Barbato: Ha descrito el plan como la fábrica del dato. ¿Qué quiere decir, y por qué esta lectura cambia el papel del Mobility Manager?

Paolo Gandolfi: A menudo los ciudadanos, y a veces también los administradores, malinterpretan el término “mobility manager” como una figura omnipotente en el campo de la movilidad, capaz de afrontar los grandes problemas de movilidad de las ciudades. En realidad sabemos que el del Mobility Manager es un papel más limitado, pero que puede ser más o menos eficaz según se desempeñe o no dentro del marco de un plan de movilidad. Sin un Piano Urbano della Mobilità Sostenibile detrás, la acción del MM y también el Plan de desplazamientos casa-trabajo pueden resultar vanos o ineficaces. El plan es el lugar en el que se produce la materia prima del mobility management, sobre la que insertar las necesidades reales de desplazamiento de las personas.

Ese dato es mucho más útil que los agregados genéricos, porque permite entrar en las excepciones, en los casos específicos y en las áreas donde una intervención puede funcionar de verdad. Si el Mobility Manager vive los planes como un papeleo, pierde la parte más valiosa del trabajo. Si los considera una fábrica del dato, tiene en la mano el instrumento para formular propuestas verificables, no solo intenciones.

Qué hace que un carril bici se use de verdad

Paolo Barbato: Reggio Emilia ha invertido en ciclabilidad durante años, desde que usted era concejal. Mirando los datos de desplazamiento sistemático, ¿qué ha marcado la diferencia entre un carril usado y uno infrautilizado?

Paolo Gandolfi: Las infraestructuras sirven, pero por sí solas no bastan. El hecho de que un carril bici exista no significa automáticamente que se use. La diferencia la marcan la red, la continuidad de los recorridos y la posibilidad de usar la bicicleta para desplazamientos ordinarios, saber dónde dejarla durante el trabajo, sentirse seguro en el tráfico y otros aspectos. Además, moverse en bicicleta no es una actividad que se haga en ciertos lugares, sino que debe llegar a ser posible y segura en toda la red viaria de la ciudad. Todas las calles deben ser ciclables y es en las más transitadas donde las bicis deben moverse por una red propia separada.

Para el trayecto casa-trabajo cuenta sobre todo la normalidad de la elección. Un carril funciona cuando permite a las personas llegar de verdad adonde tienen que ir, de manera segura, legible y continua. En Reggio Emilia el trabajo se construyó sobre el sistema, no sobre el tramo concreto.

Volviendo al tema de una visión de conjunto, la de un Plan, hay que decir que también en nuestro caso el salto adelante más relevante de la movilidad ciclista se produjo en 2011, cuando con el plan de aparcamiento se amplió considerablemente el área de estacionamiento de pago. Como siempre, los ciudadanos toman sus decisiones dentro de un reequilibrio del atractivo de una modalidad sobre la otra. Si el coche puede ir y aparcar en todas partes, la sola oferta de otras modalidades de transporte no producirá resultados significativos.

Seguridad vial, Città30 y mobility management

Paolo Barbato: Usted fue ponente de la ley sobre el homicidio vial. ¿Qué relación ve entre seguridad vial, Città30 y trabajo de los Mobility Manager, temas que hoy van a menudo por vías separadas?

Paolo Gandolfi: El homicidio vial fue sobre todo una batalla de justicia. Yo no creo mucho en la capacidad mayéutica de la pena. Consideraba insoportable, sin embargo, desde el punto de vista de la justicia, que en los casos de homicidio vial con un perfil de culpa grave o incluso de dolo eventual, como conducir borracho o drogado o adelantar junto a un paso de peatones, por poner dos ejemplos de agravante, no hubiera ninguna justicia para las víctimas y los familiares. Para ganar la batalla de la seguridad en las ciudades hay que trabajar en la reducción de las velocidades. Salvo casos rarísimos, como el ángulo muerto de los camiones, las razones de la muerte o de las heridas graves en accidentes de tráfico se deben a la velocidad, a menudo inadecuada para el contexto en el que ocurre el accidente y, en cualquier caso, primera causa del daño provocado por el impacto. No hay futuro para la movilidad ciclista o peatonal si no se mejora la seguridad en las calles. Si reduces los desplazamientos en coche privado, si bajas las velocidades y si haces más seguras las alternativas, estás trabajando en la movilidad sostenible de manera coherente.

El papel del transporte público en el cambio modal

Paolo Barbato: ¿Cuál es el papel del TPL en el cambio modal? Cuando no hay un transporte público local sólido, ¿cómo debe trabajar un Mobility Manager de empresa?

Paolo Gandolfi: Entre las alternativas al coche, el transporte público es la que muchas personas consiguen imaginar más fácilmente y la que muchos piden en los Planes de Desplazamiento Casa-Trabajo. Al hacerlo, sin embargo, muchos se imaginan un servicio fiable y cercano a los lugares de origen y destino, pero sabemos que no es así, porque el TPL se combina siempre con tramos a pie o con otros medios de intercambio y no va adonde tú quieres.

Hay además una diferencia sustancial con la oferta de TPL de las grandes ciudades, mucho más extensa y frecuente y que en general te permite renunciar al coche. En las ciudades medianas, en cambio, el servicio público es estructuralmente más débil, menos frecuente, todo en superficie, y las distancias son en general menores, con lo que pierde competitividad frente al coche y a la bici. En las ciudades más pequeñas el TPL es después solo una presencia simbólica. Por eso, para servir mejor las áreas o las franjas horarias de demanda débil hay que desarrollar servicios a demanda.

Se puede trabajar sobre lanzaderas de empresa o de polo productivo, car pooling, ciclabilidad, horarios, aparcamientos e incentivos, y construir por parte del Mobility Manager de Área una relación entre empresas, mobility manager y el operador del transporte.

Las coaliciones territoriales más allá de la etiqueta

Paolo Barbato: En el frente de las coaliciones territoriales de Mobility Manager, ¿un territorio como el de Reggio Emilia tiene las condiciones para construirlas? ¿Qué hace falta para que no se queden en una etiqueta?

Paolo Gandolfi: Las condiciones existen cuando el territorio deja de mirar los planes como documentos separados y empieza a leerlos como una base informativa común. Una sola empresa ve su propio perímetro. Una coalición territorial permite en cambio ver esquemas más amplios, como orígenes recurrentes, polos de destino, franjas horarias, criticidades de infraestructura y necesidades que ninguna empresa puede afrontar sola.

Para que no se quede en una etiqueta hacen falta coordinación pública, devolución útil a las empresas y capacidad de transformar los datos agregados en acciones negociables. Pienso en modificaciones del TPL, intervenciones ciclables, servicios compartidos, políticas de aparcamiento, experimentaciones sobre horarios y accesibilidad.

Sin este paso, la coalición se convierte solo en una mesa de trabajo. Con este paso, en cambio, se convierte en un instrumento de gobierno de la demanda de movilidad.

Un problema de cultura antes que de oferta

Paolo Barbato: ¿Qué quiere decir cuando afirma que la movilidad italiana tiene un problema de cultura antes que de oferta?

Paolo Gandolfi: Las personas no cambian de comportamiento solo porque aumente la oferta. Cambian cuando perciben que una decisión es sensata, practicable y socialmente normal. Cuando pedimos a un ciudadano que cambie de medio de transporte le estamos pidiendo algo grande y complejo, casi como comprar un coche. Si estamos convencidos de que hay que hacerlo, deberíamos sumergirlos en publicidad positiva hacia el cambio que proponemos, exactamente como se hace con los coches. Obviamente no podemos contar con los recursos de un gran productor de bienes que apunta al beneficio, pero entre eso y la nada que hacemos hay de por medio alguna oportunidad. El diez por ciento de lo que gastamos en infraestructuras y servicios de movilidad debería dedicarse a comunicar y promover el cambio hacia la movilidad sostenible. En Italia hemos invertido mucho en la dimensión técnica de la movilidad y demasiado poco en la capacidad de comunicarla.

La movilidad sostenible no puede contarse como renuncia o como elección de nicho. Debe vivirse como una oportunidad, como algo bonito, sano, útil, seguro, etc. Sin este componente, incluso el mejor plan sigue siendo un instrumento que pocos tienen ganas de usar.

Quién es Paolo Gandolfi

Paolo Gandolfi es Director del Área de Desarrollo Territorial y Responsable de Movilidad del Ayuntamiento de Reggio Emilia. Fue diputado y ponente de medidas sobre movilidad ciclista, homicidio vial y Codice della Strada, y concejal de movilidad de Reggio Emilia de 2007 a 2013.